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【察网】贾根良、楚珊珊:中国制造愿景与美国制造业创新中的政府干预

来源:中国人民大学经济学院 | 2019-08-05 | 发布:ope电竞之家

在目前的中美贸易摩擦中,美国将中国制造愿景肆意歪曲为国家资本主义发展模式并无端指责其排斥别国,这种谬论在国内也有市场,其原因就在于美国有意隐瞒了其在科技发展上强有力国家干预的真相。在美国先进制造业计划和中国制造愿景中,制造业创新中心都是核心构成部分。本文通过对中美制造业创新中心的比较研究,揭示出美国先进制造业计划在政府干预的程度和实施措施上要比中国制造愿景更加具体和周密详细,美国的指责实际上更适合于其自身。事实上,目前的美国在科技创新方面是世界上实施最强有力政府干预的国家,美国先进制造业计划是美国战后“发展型网络国家”进一步发展的结果。美国有意隐瞒这种真相目的就在于推行“按美国所说的去做,而不能按美国所做的去做”,它肆意歪曲和无端指责中国制造愿景充分暴露了其强权逻辑。我国应该认识到中国制造愿景在广度、深度、力度和凝聚度上都与美国先进制造业计划存在某些差距,但在借鉴其有益经验的同时,也要看到美国“发展型网络国家”所存在的根本性缺陷,充分发挥我国社会主义制度集中力量办大事的优势,建立比美国更加集中高效的“举国体制”,推动中国制造愿景取得更大的成就。

一、引言

本文写作前不久,特朗普在2018年9月18日发表声明,表示9月24日起将继续对从中国进口的大约2000亿美元的产品加征10%的关税(此前对500亿美元中国输美产品加征25%的关税已生效),美方公布的本轮关税清单长达194页,与7月10日美国贸易代表(USTR)办公室发布的长达195页的2000亿美元产品清单基本一致[1]。随后中国商务部立即做出回应,表示中国将“不得不同步进行反制”。[2]正是特朗普的一意孤行导致了中美贸易摩擦的不断升级。但到2018年12月1日,双方同意将原定于2019年1月1日提高到25%的关税延期至2019年3月初,通过贸易谈判决定是否提高关税。但不论是贸易摩擦期间或是磋商过程中,美方一直聚焦所谓中国不公平贸易行为,这似乎是2018年3月以来中美贸易纷争的症结所在;但美国学者西格尔(Segal)就此指出:“美方301调查报告中‘逆差’只出现了1次,而‘中国制造’则出现高达116次。显然,这才是它瞄准中国的最主要目标。”[3]“中国制造”是谈及中美贸易摩擦绝对绕不开的焦点话题,与此同时出现了一种主观倾向的、西方式的误读乃至歪曲。

早在2017年12月,曾任美国总统首席战略专家和高级顾问的班农(Bannon)在日本的一次演讲中谈及中国时声称:

【“事实上,中国国家领导人从未计划加入到遵循WTO规则的行列中来,而是制定自己的计划,首先是关于中国制造发展的战略计划,旨在掌控全球10大产业,其中3个产业———芯片及硅片制造、机器人和人工智能,将使中国在21世纪掌控全球的制造业。其次是一带一路,一带一路是中国真正大胆的地缘政治扩张。……特朗普的核心目标是重振美国,其中的重要策略是对中国的货币操纵、贸易不公平加以反制。”[4]】2018年3月,美国白宫贸易委员会主任、加州大学尔湾分校商学院教授纳瓦罗(Navarro)直言,“中国肆无忌惮地宣布中国制造发展计划,等于告诉其他国家,未来中国要主宰所有新兴产业(包括人工智能、机器人、量子计算机等),其他国家的经济不会再有什么未来可言。”[5]2018年4月,美国著名记者、时事评论家扎卡利亚(Zakaria)[6]以及美国前助理国务卿坎贝尔(Campbell)[7]分别发文,表示认同特朗普在贸易领域对中国的指摘,认为中国的经济道路背离了美国长期以来所希冀的“自由、公平、公开”的发展方向,反而不可避免地滑向了国家资本主义发展模式。不仅学术界和政界如此,甚至一贯奉行与中国进行自由贸易的商业界高管,如苹果CEO、摩根大通CEO、特斯拉CEO和通用集团等都公开表示理解特朗普对华强硬政策。[8]西方学术界、政界乃至商业界肆意歪曲、无端指责中国制造愿景发展意图的言论成为流行观点,一时之间甚嚣尘上。2018年6月,美国白宫贸易和制造业政策办公室发布了一篇题为《中国的经济扩张如何威胁美国和世界的技术及知识产权》的报告,指出“中国毫不掩饰其在某些领域的经济扩张政策和行动,通过重要政府文件确立为国家战略”,认为中国产业政策的“引进、消化、融合与再创新”是对世界技术和知识产权的“窃缺,这种“经济扩张”行为不仅危害美国经济,更是威胁了全球创新系统。[9]不难看出,这不过是贸易战以来,从美国角度对中国制造愿景进行各种指责的老调重弹。相对于上述流行观点,麻省理工学院斯隆管理学院教授黄亚生教授的态度似乎较为和缓,主张为了应对中国制造愿景这样的计划,美国应该像1957年苏联发射世界上第一颗人造卫星斯普特尼克一号的时候那样,大量增加政府在科学方面的开支,而不是征收关税。[10]但仍指出中国制造战略规划是国家主义的产业政策,其政府主导模式以及对他国的排斥和壁垒是中美冲突的焦点所在。黄亚生教授进一步指出,美国是自下而上,通过对科研和大学的投入推动国家的创新,而中国是通过中央政府主导,自上而下地激励创新,这种国家计划背后的制度安排和操纵使美国感到实质性的威胁。[11]黄亚生教授这种“美国创新是市场自发,而中国是国家主导”的错误言论甚至在中国国内也颇有市常如刘工昌撰文指出,政府干预无法保证其方向性抉择的正确性,政府政策导向性太强会阻滞创新,并从美国视角审视中国创新,主张赋予市场主体地位,促进自由竞争。[12]国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文则明确强调,中国制造愿景始终坚持发挥市场的主导作用,坚持开放合作,对国内外企业一视同仁。[13]

从上面的讨论中,我们可以发现,美国学术界、政界和商界基本上一致认为,中美贸易战的症结除了贸易逆差问题,还包括产业发展问题,并逐渐形成一种共识,即中国是危害美国利益的“经济敌人”,抑或是其主要“战略竞争者”,到2025年中国将成为美国的最大威胁。与此同时,国内绝大多数学者则不明真相,几近一边倒地认为与美国相较,中国政府干预更甚,并认为中国应该坚持市场的主导作用。

事实果真如此吗?中国制造愿景的统筹规划是否凸显出中国旨在谋求世界霸权的战略意图?而美国是否如其所宣扬的那般,始终奉行自由市场经济理念,而中国则是“保护主义最严重”的经济体?国内学者的认知是否有失偏颇?事实胜于雄辩,我们可以通过比较美国先进制造业计划和中国制造愿景来进行研判,通过还原美国历史上产业政策的真相,回应流行观点对中国制造愿景的误解和夸大。因此,本文第二部分将以中美两国的制造业创新中心为对象,比较美国先进制造业计划与中国制造发展规划;在此基础之上,第三部分以美国半导体发展为例,梳理二战以来美国联邦政府相关政策,直观地还原美国政府作为技术创新的领导者、市场塑造者和市场创造者的本来面目,准确把握美国产业政策的基本逻辑;最后一部分是结论。

二、美国先进制造业计划与中国制造愿景制造业创新中心的比较

国际金融危机爆发后,“去工业化”导致美国制造业高地不断丧失以及创新能力日益萎缩的挑战不断凸显,在这种情况下,籍由“再工业化”提振制造业并重塑美国制造业部门从而构筑新的制造业优势成为美国经济发展的现实要求,由此美国联邦政府审时度势,提出先进制造业计划(AdvancedManufacturingProgram,AMP),并于AMP1.0报告中提倡启动该计划,旨在促进美国高端制造业发展,占领产业制高点,同时运用颠覆性创新和先进制造技术改造传统工业,重振美国中低端制造业的国际竞争力,最终引领世界制造业的未来趋势和发展方向。“双向挤压”导致中国制造业在新一轮产业革命中步履维艰,改变制造业大而不强以实现制造业转型升级成为中国加快转变经济发展方式的内在要求。中国政府顺应局势,制定了《中国制造2025》并于2015年5月8日印发,致力于构建实现制造强国的技术体系和产业体系,突破核心技术,先人一步占领新一轮科技革命制高点,旨在通过“三步走”跻身制造强国之列,为制造强国建设第一个十年描绘了愿景和蓝图。

值得注意的是,中美两国都将制造业创新中心作为谋求先进制造领域创新高地的核心举措,其基本原则、战略目标及重点大同小异,但在布局定位、运作治理、资金投入、成员参与度、人才培养等方面却存在较大差距。中国制造愿景和美国先进制造业计划都将制造业创新中心作为构建工业体系的核心,通过对两者进行比较(见附录图1和图2),我们不难发现当前中国制造愿景的战略谋划远不及美国先进制造业计划更加高瞻远瞩,在实施措施上也不如美国具体和周密详细。

(1)布局定位方面。早在2012年3月,时任美国总统奥巴马提出创建“国家制造业创新网络”(NNMI)的倡议,计划10年内在全国范围内创建15个顶级制造业创新中心(InstitutesforManufacturingInnovation,IMIs),后扩大预算,又提出创建45个制造业创新中心的主张,以期夺回制造业领袖地位。截至2017年1月,15个国家制造业创新中心已筹建完成14家。审视NNMI战略计划的整个脉络可以发现,该计划明确提出美国制造业创新网络的基本功能就是支持和推进制造成熟等级在4-7这个阶段的发展,将实验室成果转化为商业化产品,并就技术研发成果转化的方向和方式提供了具体的、具有可操作性的方案和路线图,以降低私人企业在技术和资金上的风险。同时以研讨会的形式共享信息和转化方法,促进先进技术的“孵化”,助推美国产业竞争力升级,围绕科技成果转化形成一个遍布美国的制造业创新网络。

而根据《中国制造2025》,“到2020年,重点形成15家左右制造业创新中心,力争到2025年形成40家左右制造业创新中心”,而且目前我国业已建成8家国家级制造业创新中心,虽然中美创新中心建设总量相近,但是从我国《制造业创新中心建设工程实施指南》来看,其定位比较泛泛,仅是多次强调建设“新型创新载体”,其科研成果转化方向和方式更是缺乏可操作性的指引。不仅如此,为了全面对接中国制造愿景,各省市纷纷部署相关行动计划,截至2017年7月,已培育建设35家省级制造业创新中心[14],但各创新中心作为网络节点,功能交叉,规模分散,难以整合形成合力。(2)运作治理方面。美国制造业创新中心的日常运作是通过政府、产业界、学术界以及其他利益相关机构以董事会的形式进行联合治理。董事会成员由各界专家代表组成,创新中心的负责人作为执行董事,负责中心的日常运营。虽然美国联邦政府在创新中心建立之初发挥了主导作用,但各创新中心是高度自治的,其日常运营是通过极具影响力的非营利性机构[15]牵头,增强其影响力以吸纳会员,通过分层级会员制激励创新中心与会员之间以及各层级会员之间的协作,[16]围绕特定战略目标和方向,整合内部资源,联合攻克工程化难题,聚焦商业化产品的转化,同时培育和开发高技能劳动力,形成良好的合作伙伴关系,构建优越的制造业生态创新体系。但是,中国制造业创新中心采取的是“公司+联盟”的形式,[17]明确指出创新中心要以市场机制为主,根据市场需求,自主开展各类经营活动,在运营管理方面仍处于探索阶段,而且,政府主导色彩相对于美国并不浓厚。此外关于我国制造业创新中心的牵头机构,选择标准和评估指标不够明确,缺乏良好的内部交流和外部交流路径,其运作机制尚待进一步完善。(3)资金投入方面。联邦政府对于每一创新中心,资助金额一般在7000万美元到1.2亿美元之间,资助时间为5-7年,非联邦(民间)资助金额和联邦资助金额的比例一般为1∶1,特定领域这一比例会更高,因此每一创新中心的累计投资规模都在1亿美元以上。截至2017财年,14个创新中心共获得联邦政府资助10亿美元,非联邦政府资助承诺20亿美元。但是联邦资助的支出规划根据创新中心特点的不同而有所不同,美国政府给出了为期7年的资金投入时间表,联邦政府投入将逐步退出,最终创新中心在财政上自负盈亏、自行发展。由此每个创新中心必须设计明确的、灵活的、可持续的营利模式,通过会员年费、服务费、技术转化项目投资、知识产权使用费和捐赠等构建起持续的资金流,[18]实现独立发展并反哺技术研发以及投入创新,意欲通过这种良性的资金循环实现创新中心的可持续发展。而我国的制造业创新中心,除2016年建立的国家动力电池创新中心投入人民币5亿元外,根据《工业转型升级资金(部门预算)项目指南》,创新中心资助门槛补助比例不超过总投资的50%,单个项目支持额度不超过人民币3亿元;[19]部分省级制造业创新中心虽明确了初始补助金额,[20]但是投入力度明显不如美国,而且也缺乏美国联邦政府这种“深入浅出”的资金投入机制以及可持续的资金循环机制。(4)成员参与度方面。创新中心的作用是将各方联合起来形成合力,架构起基础研究和产品开发(商业化)之间的桥梁。截至2017财年,美国国家制造创新网络共集聚成员1291个,成员中制造商有844个,占65%,其中小企业占2/3,共有549个;大学、社区学院等学术科研机构共有297个,占23%;联邦、州和地方政府机构,国家实验室及非营利组织有150个,占12%,[21]凸显了创新中心强劲的集聚整合能力。而且美国大部分的制造业创新中心的成员都有100家左右,数字制造与设计创新中心甚至达到307家,且其规模仍在不断扩大。

我国已建成的制造业创新中心的成员单位数量与美国相比差距也很大,且我国创新中心的资源整合力不足,协同创新特征不明显,尚未形成全方位融合的创新生态系统。如最早创建的国家动力电池创新中心,拥有包括股东在内的成员单位仅13家,其中电池企业只有4家;而最近创建的国家数字化设计与制造创新中心是目前所有创新中心中成员规模最大、覆盖范围最广的,但其拥有的包括股东在内的成员单位仅73家。

(5)人才培养方面。推动先进制造业必然伴随对高技能劳动力的需求,意识到这一点后,AMP2.0专门提出要采取措施确保人才输送,提出推广学徒制模式并创建试点项目,创建全国统一技能认证体系及培训课程、循序渐进培训技术人才的职业道路,以及新的先进制造业工程教育等政企紧密结合的人才培养计划;并建议由美国制造业创新中心帮助专门编写文件和计划,以进一步推广和复制先进制造业人才的培训措施,由此大部分美国制造创新中心在创建之初便紧紧围绕先进制造业本身承担起了劳动力教育和培训的角色,设立教育与培训投资计划,精准对接重点领域人才需求。如面向未来轻量化创新中心已创建4年多,一直是所有制造业创新中心中劳动力教育和培训方面的领先者,仅2017年就通过其101个劳动力教育和开发附属机构推进了10个人才培养计划,涉及从高中层次的STEM教育到技术培训再到工程教育、涵盖各教育阶段、覆盖全国16万学生的贯通制造业人才系统培养渠道。

相较于美国制造业创新中心既是创新载体又是人才培育基地,我国在2016年方才制定《制造业人才发展规划指南》这一引领性文件,但直到中兴事件爆发,才惊觉芯片人才缺口达32万。2018年8月16日发布的《中国集成电路产业人才白皮书(2017—2018)》指出,集成电路领域还存在技术人才紧缺与高流失率并存这一困境。[21]此外,根据《人民日报》对三省六市100家企业的调查,制造业企业面临技术人才“找不到、招不来、留不妆的三难问题,缺乏人才引入的系统性政策。[22]先进制造人才供给与需求严重脱节,人才缺失特别是核心技术研发人才严重不足已成为先进制造业发展的绊脚石。

综上所述,美国制造业创新中心运作已有6年,经验丰富,其运营机制和部署方案已趋于成熟,而我国制造业创新中心只有2年的实践经验。不仅如此,中美制造业创新中心虽然同在“顶层设计”之下,但中国在布局定位、运作治理、资金投入、成员参与度、人才培养等方面不如美国实施得好,在广度、深度、力度、凝聚度上与美国差距也较大。美国先进制造业计划有明确的、详细的促进创新和投资的具体举措,借此促进部门协同、上下联动,形成合力,夯实产业基础,其国家作用是全方位的、具体的、系统性的,相比之下,中国制造愿景多为“纲要”“指南”“指导意见”等引导性、方向性、倡导性的规划。通过这种比较研究,我们不禁要问,究竟是美国还是中国更具“国家资本主义模式”的性质?

二战结束以来,美国在宣传自由贸易和自由投资学说的同时,却通过非关税贸易壁垒和外资投资审查委员会等实施保护主义。几年前,对于中国的中兴、华为、三一重工等企业在美投资,美国外国投资审查委员会动辄以“国家安全”名义进行审查、加以阻挠。面对美国对中国投资的限制和排斥,中国却通过颁布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,对外资几乎没有限制地敞开了大门,邀请外资企业共同参与世界级芯片产业的建设发展。[23]赵昌文更是表示“欢迎国外企业参与制造业建设……实施针对所有中外企业的普惠性研发税
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